Langfristige wirtschaftspolitische Ziele in einer Zeit kurzfristiger Reaktionen

Das Zusammentreffen von der Covid-19 Pandemie, die Eskalation der Spannungen zwischen dem Westen und China sowie der Krieg in der Ukraine markieren eine neue Ära. Bislang wurde sie vor allem außen- und geopolitisch interpretiert. Der Krieg markiert aber auch eine qualitative Zäsur, die sich seit langem abzeichnet: Die Volkswirtschaften des globalen Nordens verlassen eine lange Ära der Stabilität. Planbarkeiten und Gewohnheiten werden zunehmend herausgefordert. Die Finanzkrise 2007-2008, die Eurokrise 2010-2013, die Covid-19-Krise 2020 und jetzt der Krieg in der Ukraine. Willkommen in der Ära der Krisen, in der die Ausnahme zur Regel wird.

Diese neue Qualität der Krisen hat unmittelbare Folgen. Regierungen müssen zunehmend schnell und effektiv auf Krisen reagieren. Ihr Handeln gleicht einer Serie von Sprints: nächtelange Sitzungen, in denen Horden von Beamt*innen und Politiker*innen Rettungsmaßnahmen für Griechenland schmieden, Konjunkturpakete für die Corona-Pandemie ausarbeiten oder Antworten auf explodierende Gaspreise finden. Die Zeit ist immer knapp. Nicht der politische Zyklus bestimmt die Prioritäten, sondern die Krise des Augenblicks.

Wie gewinnen wir den Marathon?

Die entscheidende Frage in dieser Zeit ist, wie wir die langfristigen Ziele und den vor uns liegenden Marathon nicht aus den Augen verlieren. Die langfristigen Herausforderungen haben nichts von ihrer Bedeutung verloren - sei es die Klimaerhitzung, das Artensterben, die Zunahme der Ungleichheit oder der demografische Wandel. Im Gegenteil: Sie bergen ein enormes Krisenpotenzial in sich. Im Januar 2022 hat das Weltwirtschaftsforum in seinem Global Risks Report die Erderwärmung, extreme Dürren und die Krise der biologischen Vielfalt als die drei wichtigsten Risiken für das nächste Jahrzehnt bezeichnet.[1] Selbst das Pentagon stuft den Klimawandel als ein nationales Sicherheitsrisiko ein.[2] 

Die Bewältigung dieser Herausforderungen erfordert Durchhaltevermögen. Die politische Antwort ist kein Sprint, sondern ein Marathon. Jahr für Jahr muss die Welt neue Investitionen in der Größenordnung von 3 bis 4 Billionen Euro aufbringen, um den Klimawandel zu bewältigen. Über Jahrzehnte hinweg muss die einseitige, auf fossilen Brennstoffen basierende Produktionsstruktur einer Kreislaufwirtschaft weichen, die auf erneuerbaren Energien beruht. Ganze Sektoren und Regionen werden sich neu erfinden müssen. Konflikte werden zunehmen und damit auch der Bedarf an politischer Vermittlung.

Die Rolle der Wirtschaftspolitik bei der Erreichung langfristiger Ziele

Es ist wichtig, dass Regierungen aktuell nach den richtigen unmittelbaren Antworten auf den Ukraine-Krieg suchen. Dennoch muss sich Politik darauf vorbereiten, dass diese Krise nicht die letzte sein wird. Bislang fehlt es an einem wirtschaftspolitischen Ansatz, der die Fähigkeit zum Sprint mit der Ausdauer für einen Marathonlauf verbindet.

Lange Zeit ging die Wirtschaftspolitik davon aus, dass die Märkte in der Lage sind, komplexe Herausforderungen zu bewältigen. Die Fähigkeit der Märkte, knappe Ressourcen effizient zur Steigerung des materiellen Wohlstands zu verteilen, schien allem anderen überlegen. Doch heute zeigt sich, dass der auf dieser Annahme aufbauende globalisierte und deregulierte Kapitalismus zunehmend an seine Grenzen stößt.

Deregulierte Finanzmärkte haben nicht nur Krisen ausgelöst, sei es die Finanzkrise oder die daraus resultierende Eurokrise. Generell bleibt der globalisierte Kapitalismus ohne angemessene Regulierung weiterhin unfähig, langfristige Ziele jenseits der Vermehrung des finanziellen Kapitals zu verfolgen. Es mag einige wenige Erfolge geben, wie das Emissionshandelssystem in der Europäischen Union (EU) oder vielversprechende Versuche, wie die Divestment-Bewegung. Auf breiter Ebene scheitert die Internalisierung externer Klimakosten noch immer, vor allem an politisch-ökonomischen Hürden.[3] Der Markt ist nicht neutral - seine Rahmenbedingungen werden von etablierten Interessengruppen geprägt. Und all das geschieht, ohne dass die Kosten jenseits des Klimawandels – Stichwort Biodiversität – überhaupt auf der Tagesordnung stehen.

Langfristige Projekte wie die Energiewende werden nicht von den Märkten getrieben, sondern von einer aktiven Industriepolitik. Es war das Zusammenspiel von geregelten Einspeisevergütungen, Forschungsförderung, Subventionen und Planungssicherheit, welches die Kosten für erneuerbare Energien in Deutschland zunächst gedrückt hat, bis andere Länder wie China auf den Zug aufgesprungen sind. [4]

Darüber hinaus hat die Covid-19-Krise gezeigt, wie überraschend anfällig die Koordinationsfähigkeit der globalisierten Märkte geworden ist. Ein lokaler Covid-Ausbruch in China führte über Just-in-time-Produktion und überdehnte globale Lieferketten zu Produktionsausfällen in Deutschland. Resilienz als langfristiges Ziel ist nicht Bestandteil der Optimierungsfunktion von Märkten. Ein erschreckender Mangel an Resilienz ist auch ein zentrales Element der Energiekrise in Europa, ausgelöst durch die Abhängigkeit einiger europäischer Länder von russischen Energieimporten.

Nicht zuletzt haben die Covid-Krise und die aktuelle Energiekrise die perversen strukturellen Merkmale der Märkte immer deutlicher zu Tage treten lassen: Märkte verteilen Güter in erster Linie an diejenigen, die sie bezahlen können, und nicht an diejenigen, die sie am dringendsten benötigen. Dieser Mechanismus mag für viele Güter und Dienstleistungen sinnvoll sein. Doch bei Grundgütern wie Energie, Nahrung oder Mobilität stößt das Zusammenspiel von Angebot und Nachfrage schnell an seine Grenzen. Spekulationen führen zu Reichtum auf Kosten der Grundbedürfnisse der einfachen Leute. Dies ist der Grund, weshalb Regierungen im Zuge der Energiekrise nun massiv in die Märkte eingreifen, sei es durch Preisbeschränkungen, Energiesubventionen oder reduzierte Preise für den öffentlichen Verkehr. In der Krise ist es den staatlichen Eingriffen zu verdanken, dass es nicht zu politischen Zusammenbrüchen kommt. Der Staat springt ein, wenn die Märkte versagen.

Ein neues Verhältnis zwischen Markt und Staat

In einer Zeit, in der sich die öffentliche Debatte auf den unmittelbar bevorstehenden Sprint konzentriert, sollten wir uns fragen, wie eine Alternative aussehen könnte, bei der die Märkte den langfristigen Zielen und Gewinnen des Marathons dienen. 

Dabei müssen wir das Kind nicht mit dem Bade ausschütten. Nur weil die Märkte eindeutige Schwächen haben, heißt das nicht, dass sie nicht Teil der Lösung sind. Märkte sind gut darin, Ressourcen effizient an die produktivsten Anbieter*innen von Waren und Dienstleistungen zu verteilen und so Produktivitätssteigerungen zu fördern. Auf diese Weise können Unternehmen die Dinge produzieren, die sie am besten können. Autohersteller*innen produzieren Autos, und Supermärkte verkaufen Lebensmittel. Wenn wir jedoch über Langfristigkeit sprechen, dann geht es nicht um den Einkauf im Supermarkt. Wir sprechen über die größten Industrie- und Investitionsprojekte, die die Welt je gesehen hat. Was die Märkte brauchen, um ihr Potenzial in diesen Größenordnungen zu entfalten, ist Planungssicherheit. Viele Kapitalinvestitionen sind langfristig angelegt, auch ihr Verlauf ist ein Marathon, kein Sprint. Es ist schwierig, Finanzmittel zu beschaffen, wenn die Zukunft zu unsicher und damit das Risiko zu groß ist. Das war schon vor der Corona-Pandemie und dem Ukraine-Krieg ein Problem. Mit dem Eintritt in das Zeitalter der Krisen mit seinen Unwägbarkeiten verschärft sich die Situation weiter. 

Gerade diese Ungewissheit erfordert den Staat und eine aktive Wirtschaftspolitik, die der Ungewissheit mit Gewissheit und Klarheit begegnet.

Auf der einen Seite ist Politik fähig, Visionen zu formulieren, die den Kurs vorgibt. Indem Politik gesellschaftspolitischen Ziele vorgibt, zu denen die Marktwirtschaft beitragen soll, schafft sie Klarheit darüber, welche Investitionen sich lohnen. Märkte können sich durch Investitionen entwickeln, wenn Sicherheit geschaffen wird und wenn der Staat Erwartungen kanalisiert und damit Vertrauen schafft, dass es auch in einer zukünftigen Wirtschaft erfolgreiche Geschäftsmodelle geben wird.

Diejenigen, die langfristig denken, gewinnen den Marathon. Viele mögen nun einwenden, staatliche Klarheit bedeute in ineffiziente Ideen und Technologien zu investieren. Doch sie vergessen, dass Effizienz keine exogen gegebene Größe ist. Effizienz entsteht gerade dann, wenn massiv in neue Technologien investiert wird und der Staat die Hindernisse dafür beseitigt. So schafft nur eine vorausschauende Bildungs- und Arbeitsmarktpolitik langfristig die Qualifikationen, die Menschen brauchen, um Investitionen in neue Technologien zu ermöglichen: von Spezialist*innen für Wärmepumpen über Expert*innen für das Recyceln von Lithiumbatterien bis zu Installateur*innen von Solaranlagen. Der Rahmen, der durch klare staatliche Zielkorridore gesetzt wird, setzt die Macht des Marktes frei.

Auf der anderen Seite muss die Politik eine Grundlage für politische Stabilität schaffen. Dabei sollten vor allem einkommensschwächere Gruppen sowie Regionen, die zurückgelassen wurden, von den formulierten Visionen profitieren. Sie brauchen die neuen Arbeitsplätze ebenso wie diejenigen, die im Zuge der Transformationsprozesse ihren Arbeitsplatz verlieren. Hierfür muss der Staat Anreize schaffen und regulieren. Die Politik darf die Kosten und Belastungen nicht unter dem Deckmantel eines Narrativs verstecken, in dem alle zu scheinbaren Gewinner*innen werden. Sie muss die Belastungen klar und mutig benennen. Die Herausforderung besteht darin, Koalitionen zu bilden, die sicherstellen, dass die Kosten vor allem von starken Schultern getragen werden und damit nachhaltig sind. Solidarität ist ein enger Verwandter von Nachhaltigkeit.

Ein Verständnis des Staates als Garant für Planungssicherheit - sowohl für Menschen als auch für Märkte - ist keineswegs als Rückschritt zur Planwirtschaft zu verstehen. Vielmehr bedeutet es eine gezielte Ausrichtung der Wirtschaft auf langfristige Ziele: Resilienz, soziale Sicherheit und ökologische Nachhaltigkeit. Sie definiert das Verhältnis von Markt und Staat neu, sodass der Wettbewerb in aufeinanderfolgenden Sprints nicht von der Herausforderung des Marathons ablenkt.

Politische Konzepte für eine neue Ära

Dafür ist allererstes eine Umstrukturierung des Staates selbst erforderlich. Der Staat der neoliberalen Ära war selbstbegrenzend und bescheiden in seinen Möglichkeiten. Demgegenüber brauchen wir im Zeitalter der Krisen einen handlungsfähigen Staat, der sich als Motor der Transformation versteht.

In den letzten Monaten haben wir auf der Grundlage eines regelmäßigen digitalen Austauschs mit Expert*innen auf beiden Seiten des Atlantiks eine Reihe von Analysen und Vorschlägen erarbeitet, wie dies erreicht werden kann. Sie erläutern, was ein langfristiger Politikansatz für das Zusammenspiel von Steuer-, Geld-, Industrie-, Arbeitsmarkt- und Sozialpolitik bedeuten würde.

Jonathan Barth und Michael Jacobs beginnen mit einem kurzen Überblick über die verschiedenen Debatten darüber, wie die Wirtschaft der Zukunft aussehen könnte - von grünem und integrativem Wachstum bis hin zu Postwachstum und „Degrowth“. Um die Wachstumsdebatte zu befrieden, schlagen sie eine Synthese vor, in der sie die Kernelemente der verschiedenen Ansätze in einem politischen Programm zusammenfassen. Wirtschaftspolitik in diesem Sinne sollte sich direkt auf die Gewährleistung eines angemessenen Lebensstandards für alle konzentrieren, wobei der Schwerpunkt auf der Verringerung von Ungleichheiten und der Verbesserung des individuellen und sozialen Wohlstands liegen sollte.

Dies wirft die Frage auf, wie die Wirtschaftspolitik im Allgemeinen auf diese langfristigen Ziele ausgerichtet werden kann und wie es möglich ist, Investitionen für diesen Zweck zu mobilisieren. Frank van Lerven behandelt das Thema aus der Perspektive der Steuerpolitik. Er erläutert die Bedeutung der europäischen Schuldenregeln für die Mobilisierung von Investitionen für die Klimapolitik und die Verhinderung einer neuen Welle der Austerität in Europa. 

Darüber hinaus befasst sich Daniela Gabor mit der geldpolitischen Seite und der Rolle der Zentralbanken. Sie konzentriert sich dabei nicht nur auf die Möglichkeiten, sondern auch auf die Grenzen der Zentralbanken bei der Verwirklichung langfristiger politischer Ziele wie der Ökologisierung der Wirtschaft. 

Carolyn Sissoko liefert den Rahmen für diese beiden Beiträge, indem sie argumentiert, dass gerade das Zusammenspiel von Finanz- und Geldpolitik notwendig ist, um eine grüne Transformation zum Erfolg zu führen. 

Daran schließt sich die Frage an, wofür die Investitionen verwendet werden können und welche flankierenden Maßnahmen erforderlich sind, damit der Marathon ein Erfolg wird.

Peter Victor bietet eine wichtige Unterscheidung an der Schnittstelle von Wirtschafts- und Umweltpolitik. Er unterscheidet zwischen zusätzlichen/nicht-zusätzlichen und produktivitätssteigernden/nicht-produktivitätssteigernden Investitionen im Zuge der grünen Transformation. Damit liefert er eine Blaupause für die fiskalpolitischen Effekte der Klimapolitik.

Antonio Andreoni geht näher auf die Bedeutung der Industriepolitik ein. Seiner Ansicht nach liegt der Schlüssel zur Ausrichtung der Wirtschaftstätigkeit auf langfristige Ziele im Zusammenspiel der Instrumente der öffentlichen Finanzierung, des öffentlichen Beschaffungswesens und der Festlegung von Normen.

Jochen Markard beleuchtet die Debatte aus der Perspektive der „Sustainability Transition Studies“. Die Politik sollte sich von sechs übergreifenden Kriterien leiten lassen, um die Dekarbonisierung zum Erfolg zu führen: i) Systemtransformationen und radikale Innovationen statt inkrementeller Veränderungen anstreben, ii) der Effektivität Vorrang einräumen, d. h. die größten Emissionen zuerst angehen, iii) kontextsensitive, auf bestimmte Sektoren und Orte zugeschnittene Maßnahmenkombinationen entwickeln, iv) die Politik an verschiedene Übergangsphasen anpassen, v) auf unvorhergesehene Entwicklungen reagieren (politisches Lernen) und vi) Widerstände und politische Machbarkeit berücksichtigen. 

Als theoretischer Hintergrund für diese Diskussionen hinterfragt J.W. Mason einige Grundannahmen der Wirtschaftspolitik, insbesondere im Hinblick auf die Lösung langfristiger Probleme wie dem Klimawandel, und erklärt, wie eine investitionszentrierte Analyse der Wirtschaft zu anderen Schlussfolgerungen kommt als eine preiszentrierte Analyse.  

Die Forderung nach Orientierungssicherheit für Investitionen und wirtschaftliche Entwicklung, die in allen Beiträgen durchscheint, ist jedoch nicht frei von der Notwendigkeit politischer Stabilität. Hier sind die Bekämpfung von Ungleichheiten und die Gewährleistung eines angemessenen Lebensstandards von wesentlicher Bedeutung.

Daniel Driscoll und Mark Blyth beleuchten die Verteilung von Nutzen und Lasten auf die Schultern von Menschen mit geringem Einkommen und mächtigen Finanzakteuren. Kurz gesagt: Wie kann die Politik Investitionen des Privatsektors fördern, ohne dass das Kapital wieder einmal alles bekommt, was es will, und zwar auf Kosten aller anderen?

Jakob Hafele und Claudius Gräbner-Radkowitsch befassen sich mit einem weiteren wichtigen Verteilungskonflikt - dem zwischen den europäischen Peripherien und Zentren, den abgelegenen Regionen und den wirtschaftlich starken Regionen. Sie identifizieren eine mögliche Bruchlinie quer durch die EU, die darüber entscheiden könnte, ob Europa sein Ziel, der erste klimaneutrale Kontinent zu werden, erreicht. 

Anna Coote liefert dann die gesellschaftspolitische Flankierung der Serie. Mit der "sozialen Garantie" formuliert sie einen Vorschlag, wie eine fortschrittliche Politik aussehen kann, die zwischenmenschliche Beziehungen und die Art und Weise, wie wir füreinander sorgen, in den Mittelpunkt stellt. Wenn die Politik über Investitionen nachdenkt, dann geht es nicht nur um das Klima. Es geht auch um die Stärkung der sozialen Infrastruktur, von der der Rest der Wirtschaft abhängt. 

Sowohl der Sprint als auch der Marathon beginnen mit einem ersten Schritt

Mit dieser Serie wollen wir Denkanstöße geben, wie eine langfristige Wirtschaftspolitik aussehen könnte. Wir müssen sowohl auf den Versprechungen als auch auf den Enttäuschungen aufbauen, die wir mit Projekten wie der Energiewende in Deutschland, dem Green New Deal und dem Umweltprogramm der Regierung Biden erlebt haben. Der Weg, den wir eingeschlagen haben, erfordert einen ständigen Kampf gegen Widrigkeiten. Die Herausforderung besteht darin, einen strategischen Ansatz zu entwickeln, der die Weichen für einen langfristigen Erfolg stellt - im Hinblick auf die Klimakrise, die zunehmende Ungleichheit, den Verlust der Artenvielfalt und die Schaffung finanzieller Stabilität. Bei jeder Krisenbewältigung hat die Politik die Chance, das Verhältnis zwischen Markt und Staat neu zu definieren - in einer langfristig tragfähigen Form oder in einer, die auf kurzfristige Schadensbegrenzung abzielt. Unsere Aufgabe ist es, uns für Ersteres und nicht für Letzteres zu entscheiden.

Lesen Sie weitere Artikel aus dem „Making the great turnaround work. Economic policy for a just and green transition” hier.